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农村“三块地”改革路径隐忧
2015-12-11 09:19  点击数:

集体土地制度改革能否成功,还是需要回归到树立更高远的改革理念,建立起更开放的改革思路,扎扎实实进行制度性的改革道路上

原图2015年9月25日,宁夏银川,当地农民种植的西瓜因为销路不好已无人看管。 麦田/视觉中国

文|杨遴杰 浙江大学暨浙江省公共政策研究院研究员

我国农村集体建设用地问题一直非常严峻,存量规模过大,而且由于制度设计中缺乏流动渠道,导致大量闲置浪费;宅基地管理僵化,存量宅基地退不出,新增的人口还需要占地,随着城镇化过程带来的农村人口减少, 出现“人减地增”这样令管理部门尴尬的结局;征地制度改变缓慢,过于依靠提高补偿而不是改变方式,无法消除各种矛盾的积累,并成为社会冲突集中的领域。改革现有集体建设用地利用方式,对于提升我国土地利用的整体效率有着极大影响,也是我国土地制度改革的一项重要内容。

摆脱过去二十年来小范围小幅度试点的做法,近一年来农村“三块地”(农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度)的改革步伐在加快,一是由中央直接推动,去年年底,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,要在全国选取一些县市,暂停相关法律条款进行“农村三块地”的改革尝试;二是全国广泛推进,今年2月,全国各个省(市、自治区)都至少选一个点,全国共选定33个试点县(市、区)分别选定一个主体开展改革试点。

改革的进展

各地的改革实施方案都已经上报并获得通过,但是在实践层面,各试点地区的推进速度完全不一样,宅基地与征地制度的改革鲜有动作,目前的突破都来自于集体经营性建设用地入市部分的改革。

先是浙江省德清县于8月19日以协议方式出让一宗集体经营性建设用地,并允许该宗土地使用权获得者以集体建设用地使用权为担保物申请并获得抵押贷款,随后于9月9日以拍卖方式出让一宗集体经营性建设用地。在之前的8月27日,第一块集体经营性建设用地的拍卖已经在贵州省湄潭县落槌,该县又于9月8日将五块集体经营性建设用地挂牌上市。

冷热不均的改革进展说明集体经营性建设用地有着更多的改革先天优势:一是集体建设用地入市改革在法律上障碍最小。实际上,集体建设用地使用权在不同主体之间发生转移在法律上并非完全禁止,《土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。乡镇企业的土地就是集体经营性用地,它在过去只限于破产兼并情况下不同使用者之间的转移,如转让、出租等方式,过去这些年大量乡镇企业退出的建设用地就是通过这些方式得以处置。此次各地的改革选取存量的原集体经营性建设用地,以村集体为主体实施出让,是综合阻力最小的一个选择。如德清出让的两块地分别是原来闲置的厂房用地和矿区,湄潭拍卖的是废弃砖厂。

二是产权关系比较简单,操作阻力小。这些土地都已经长期闲置废弃,产权关系相对好处理,集体或者已经收回,或者通过与原土地使用者洽商收回,然后以集体组织为主体实施出让,交易成本小,操作起来比较简单。

三是集体建设用地入市流转的改革在各地已经有过很多尝试。1990年起国土资源部就安排了芜湖等几个城市开展相关试点,最近这些年来还出现了诸如嘉兴的“两分两换”、成都的“联建”和重庆的“地票交易“以及广东以省政府令颁布实施的本省流转办法等多种尝试。

在这几重便利之下,集体经营性建设用地流转起步相对简单,先锁定存量的经营性建设用地,使其没有法律上的障碍,再以公开出让形式进行就可以。

下一步改革的难题

与之相比,宅基地管理制度与征地制度改革就艰难很多。

按照十八届三中全会的提法,宅基地管理制度改革的思路是“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度”。在过去各地宅基地管理制度变革的尝试中,却一直走不出无偿分配、集体内流动的老路,结果老人退不出、新人继续扩,成为“人减地增”的主要原因。由于没有自行解决渠道,越来越大的宅基地规模,迫使管理部门只好把它打包在集体建设用地的大概念下,通过“增减挂钩”的方式,将其复垦并把发展权转移到城市边缘使用,这已经完全突破了宅基地管理的含义。一些地方搞了看似改革的集体内部拍卖宅基地方式,却无法从根本上解决村民宅基地福利的代际公平问题,也无法解决大量闲置宅基地处理问题。而一旦要提起宅基地的自行流转入市,就会遭遇到各种以土地是农民最后福利、农民在城市资本面前没有保护自己的能力、要防止农民流民化等为理由的反对。对于试点地区而言,宅基地的福利性分配方式和物权性质的使用权如何协调,无偿获得的宅基地如何有偿退出,新的分配和退出方式如何确保代际公平、区域公平和利益分配公平,都是一堆待破解的难题。更何况国土资源部公开要求“转让仅限在本集体经济组织内部,防止城里人到农村买地建房,导致逆城市化问题”,实质上,改革空间非常逼仄,不放开需求端,存量大量的宅基地如何消化?

征地制度改革方向似乎明确,但是却一样找不到出路。从十七届三中全会决定中的“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制”,到十八届三中全会决定中的“缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制“。征地制度改革大致方向应该是以后只征收公益性用地,新增经营性建设用地不征收,同时征地的补偿标准提高,补偿方式多样化。提高补偿标准相对好操作,地方资金能支持就好操作。只是征地范围缩小后腾出的新增经营性建设用地以何种方式进入市场变成难题,由于不征收为国有就只能走集体经营性建设用地入市途径。这样无疑突破了目前各地尝试的存量经营性建设用地入市的做法,不符合国土资源部“入市范围限定在存量用地”提法,另外也有违三块地分头改革,互不打通的说法。

至于已经逐步开展的集体经营性建设用地入市改革试点,在接下来的实践中会遇到越来越多的技术性难题。比如,不考虑集体所有与国家所有的性质差别,参照国有土地出让的管理程序对集体经营性建设用地入市进行管理是否合理;不反思国有土地上所有者与管理者混淆的利益分配混乱格局,不去进一步厘清租、税、费关系,从而建立其符合现代产权与管理制度的集体土地收益分配机制,而是再次建立一个概念与比例都无法解释清楚的土地增值收益调节金的做法。

从最简单的开始,由易而难,渐进式改革,是中国改革到今天的常用方式。但是,它也容易导致问题往后积累,无法得到彻底解决。从三块地的改革次序和做法来看,不仅是渐进式改革,而且就已经改革的内容来看,比如收益调节金的做法,更多是一种技术性的改进做法,而不是制度性的改革思路。

现有思路堪忧的前景

选择技术性改进并不能完全怪地方政府,作为对改革定调子布大局的中央部门在各种关键问题上只有一些含糊的概念,而不给出清晰的界定和明确的做法,但是在具体操作上又不断提出技术性改进的约束条件,并通过批复方案的方式对地方改革思路进行各种或明或暗的限制。

在中央有关部门决定开展三块地改革试点之初,就提出坚守“土地公有制性质不能改变,耕地红线不能突破、农民利益不能受损”的三条改革底线,遵从“封闭运行、风险可控”的原则。三条底线不突破相对好理解,落实风险可控的原则缺乏具体说明,只是通过批复方案来体现中央来实现风险把握的目标。一方面停掉相关法律似乎允许地方进行各种尝试,一方面又要求提交方案给中央批复,这就导致试点各地区不断猜测中央对改革的最大边界,在具体操作上变成猜测中央部门的主要官员和主管官员对改革内容认知的边界,按照媒体的说法, 33个试点区县曾经多次上报区域内农村土地改革的框架方案,但是均因为“过于激进”未被批复。最终,获批的是改革工作领导小组认为“相对温和”的版本,“破法改革”带来的巨大想象空间在操作中慢慢坍缩。这种批复方案的做法,看似允许地方有自身特色地去制定改革方案,实质上还是体现上层对改革的理解。

更具体地,破法并不代表真正放开思路,各地在做方案之前中央部门就提出许多改革限制,比如要求宅基地改革不能向城镇居民转让,集体建设用地流转入市限定在经营性建设用地范围,需要符合“规划与用途管制”的前提,征地制度改革限于提高补偿标准与丰富补偿形式等。但这些限制的理由并不是从改革的基本理念和坚实的理论基础出发,仅仅是一些不经解释的简单的官方限制,既不能服众,更是把改革方案困住。

在集体经营性建设用地入市改革上,虽然提出“同地同权同价”的概念,但是“同”到底是什么内涵并无解释,同地本身就很难理解;同权,是指现状是同样的经营性建设用地使用权,还是指通过农村土地规划体制的改革赋予农村土地同等获得发展权的机会;同价,是同样的价格,还是同样的价格形成机制。更有甚者,什么是集体经营性建设用地也没有界定清楚,因为现实中并没有这一类土地,按照现有法律,集体土地只可用于三类建设用途:乡镇企业、宅基地以及乡(镇)村公共设施和公益事业建设。就这三类用途来看,只有乡镇企业用地符合经营性的概念,但是这是从可入市流转的土地来源来理解,如果仅此范围进行改革实质意义不大,因为农村建设用地按照现状大概只有十分之一属于这个范畴,更何况过去这些年此类土地已经通过各种方式得以重新利用,改革空间有限。大量空闲的宅基地与集体公共设施和公益事业用地如果不能纳入集体经营性建设用地入市范围,对于解决当前村庄用地存量过大、效率低下并无意义。要改变这一点只需要把经营性界定为在入市之前通过规划调整,把要入市的集体土地调整为经营性就可以,不管它之前是宅基地还是集体公共用地甚至是新增建设用地。

在宅基地改革上,限制宅基地的流转去向,仅限于在集体内部转让,却不解决已经获得宅基地的村民再通过流转获得宅基地后面临的“一户多宅”违法困境,也没有考虑到本可以无偿得到宅基地的村民为何要通过转让获得他人宅基地的理由。可以说 ,不修改“一户多宅”的限制,不改变无偿分配宅基地的制度,集体内部转让并没有任何实质意义。如果集体内部转让允许“一户多宅”,也就等于不再认同宅基地的福利性质,再继续以逆城镇化问题为由不允许向城镇居民转让,既无理论基础,又由于市场去向受限而限制价格的体现,实质又把转让的意愿给抑制住。另外,何谓逆城镇化问题,逆城镇化带来的问题与每年浪费大量土地用于新增农村人口宅基地带来的问题孰大孰小,都语焉不详,更没有理论和具体的研究结论来说明农民一定会滥用赋予给他的流转权利随意处置宅基地,更罔顾过去这些年各地都已经允许集体内部流转,却得到近年来平均每年村庄用地扩张三十多万亩的惨淡结局。

在征地制度改革问题上,缩小征地范围,提高补偿标准和丰富补偿方式大思路并无问题,更需要考虑的是地方政府支出增加的现实会限制它主动且积极地去提高和丰富,完善司法救济反而更为重要。而一直没有任何一方挑明的关键问题是,缩小征地范围后的新增建设用地以何种方式进入市场配置的问题,既然不征收,那就似乎只剩下以集体新增土地入市的途径,这就不得不与集体经营性建设用地入市改革配合在一起,也就说明集体经营性建设用地的土地来源不应该再限定在存量的且是经营性的乡镇企业用地上。但各方心照不宣地绕着这个问题走,并不利于改革的下一步推进,毕竟试点地方缩小了征地范围又不能以集体建设用地入市,各类经营项目不能获得土地从而限制地方经济发展,这也不是改革本意。

模糊的改革概念却不配套明确的解释与操作方案,地方不断试探改革边界,引起大量不必要的交易成本和时间损耗,而一些关键问题由于改革思路不清晰甚至是人为限制导致改革实质缺乏空间,改革前景堪忧。

改革必须树立整体的制度性思路

当前的集体土地制度存在的众多问题已经不是一些技术性的改进可以解决的,根本上,技术性手段是无法根本上解决制度存在的缺陷,真正的改革还必须从大局,从宏观,从整体入手,建立起制度性改革的理念,并辅之以全面的改革措施。

基于不同的理念,会产生不同的改革出发点,或者说是技术性改进还是制度性改革的取向会不同,会实质性地决定改革的具体操作和实践结果。比如集体经营性建设用地入市问题,即使都是在符合规划与用途管制前提下,针对不同的改革出发点会又不同的方案:如果以减少冲击、最大程度地符合当前法规为考虑,就会自然得到存量乡镇企业用地入市的方案,而且两个前提条件都满足;如果以减少农村大量闲置建设用地、提高利用效率为出发点,就应该考虑存量的三类集体建设用地都可以入市,用途管制已经满足,只需要通过规划用途调整,把闲置的宅基地(通过有偿退出得到)和集体公共用地改变为经营性用途,在满足两个前提条件下能有效盘活存量;如果是以鼓励农村发展为出发点,为适合农村新产业发展需要,在有需求的地方甚至可以考虑新增经营性用途的建设用地给集体,符合两个前提同时保证农村发展需要,其实十七届三中全会已经给出了基本的思路——“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”,浙江每年都在下发历史文化村落保护利用新增建设用地指标,随着农村电商和乡村旅游的发展,这种需求将会越来越多;如果以农民平等分享城市发展成果为出发点,就应该考虑与征地制度改革结合,将缩小征地范围腾出的新增经营性建设用地直接赋权给集体入市或者直接利用。

同样,宅基地管理制度的改革,如果以不突破当前法规为出发点,各地只能考虑有偿退出的尝试,却由于缺乏退出后的灵活利用可能而使得政策不能成为一个闭环,有偿推出最终可能会无法长期推行;如果以盘活土地提高利用效率为出发点,就应该面对农村人口减少,存量宅基地规模足够大且在不断扩大的现实,通过放活需求,体现价值来推动其利用。

现在的集体土地制度改革不注重改革的制度性方向,更通过所谓操作上的规范要求逐步把改革变成技术性改进,这个特征不解决,改革难以为继。而改革的制度性方向的确定恰恰可以通过中国经济改革的大方向与土地制度的根本目标来完成:一是市场在资源配置中的决定性作用,要创造真正的市场而不是一堆限制条件下连需求都不存在的扭曲市场;二是土地资源的高效利用,任何有利于提高利用效率的政策都不应该先摒弃在考虑之外;三是社会公平,确保集体与国有土地在利用权利上的平等,又保证农民和集体组织在土地收益分配上与城市土地的平等,建立真正的城乡一体化市场。

总有一些观点看似关切现实,考虑操作性,认为强调理念与思路改革,不考虑现实是无法在中国行得通的。这种关切现实实质上往往最不顾现实,比如人减地增如何破解,几十年下来没有任何进展,恰恰是不拓展改革思路导致。也有一种意见认为,放开了现有的农民的意识跟不上,实际上只要相信人对于自身财产的责任心,相信人对于自身权利的保护诉求,就应该看到制度性改革只要符合人的基本理性就是没有大方向问题。当年恢复高考对中国教育与科技发展带来的积极影响,对社会平等的实质意义,比保持工农兵学员方式有着天壤之别。

集体土地制度改革能否成功,决定性的因素不在于如何严谨求稳,不是说不重要,而是要担心掩藏在其后的技术性改进的本质,真正要推进改革,还是需要回归到树立更高远的改革理念,建立起更开放的改革思路,扎扎实实进行制度性的改革道路上。

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