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制约我国种业发展的突出问题及政策建议
2015-12-07 08:58  点击数:

种业是农业产业链的源头,是国家战略性、基础性核心产业,在保障国家粮食安全和农业产业安全上发挥着不可替代的作用。我国农业科研院所进行企业化转制以来,种业取得了较快发展,在提高粮食单产、保障国家粮食安全,促进种子出口、提升国际竞争力等方面取得一定成就。但我国种业转型发展还面临很多问题,亟须引起重视,采取有力措施,促进我国种业健康快速发展。

我国种业发展面临的突出问题

1、商业性育种界线依然模糊

近年来,我国出台一系列文件,在实现事企脱钩,促进种业公益性、商业性科研分离方面取得一定成效。但从调研看,公益性、商业性育种活动依然混淆。一方面,农业科研机构仍然进行商业性育种。部分农业科研机构育成品种之后,就卖给一些小微企业,投入市场,获取收益,对同类商业育种企业形成低价冲击,降低了企业研发积极性。另一方面,改制后的大部分企业在研发方面高度依赖原单位。大部分种子企业都是依托农业科研机构成立,对科研机构的依赖短期内难以改变。

2、企业研发投入少、创新能力弱

当前跨国种业公司研发投入力度很大,一般占销售额的10%—30%,美国孟山都公司2014财年研发投入占销售额的10.7%,约17亿美元。相比之下,我国种业公司研发投入偏低,2014年我国种业企业前十强研发投入合计仅占销售额的4.7%,只有5.1亿元,不到孟山都公司的5%。部分大型企业研发投入极低,敦煌种业研发投入只有755.42万元,仅占销售额的0.6%。

从研发力量看,先正达公司科研人员有5000多人,我国种业企业前十强科研人员合计只有1694人,不到先正达的三分之一。部分中小企业研发能力更弱,据调研,湖南省部分种业公司研发人员不到10人,有些刚刚改制的种业公司,甚至没有研发人员,完全没有研发能力。

3、传统育种模式效率极低

我国大多数企业尚处于传统育种阶段,传统封闭式小规模育种必然带来低效率问题。我国种业企业、科研院所一般都是依靠数个育种专家及其带领的小团队,进行“家庭作坊式”育种,育种团队之间也缺乏合作和交流。小规模育种能够测试的品种极其有限,获取优良品种只是偶然事件。我国育种专家不少,团队也多,但培育出的有竞争力品种不多,效率很低。

国外成功经验表明,高效率的育种模式应该是大规模、分工协作的现代化商业育种模式。测试规模足够大,就能够把选育出优良品种这个偶然事件变成必然事件。并且,测试规模越大,结果也就越可靠,选育出的品种也就越优秀。依靠现代商业化育种模式,国际种业巨头可以培育出极具竞争力的商业化品种。

4、种子质量低成本高

我国制种基地分散、规模很小,种子生产以一家一户为主。大多数企业采取向农户提供父本、母本种子,由农户种植、管理、收割,企业再向农户收购的方式制种,种子生产机械化、规模化、集约化、标准化程度很低。

家庭式制种模式难以保证种子质量。在种子栽培环节,难以达到严格隔离和单品种成片种植要求,容易受到外来花粉的污染,产生生物学混杂退化,导致品种纯度下降。在播种、栽插、收获、脱粒、运输、晾晒、储藏等各个环节均可能发生机械混杂,降低种子质量。

家庭式制种模式难以降低种子生产成本。我国种子生产机械化水平很低,种子种植、施肥、打药、收割等环节主要靠人工完成。近几年我国农业劳动力成本大幅度上涨,逐年推高种子生产成本。据调查,杂交水稻制种成本更高,父本、母本必须严格分开播种、管理、收割,需要支付大量人工成本,企业不堪重负。

5、不利于新品种研发推广

品种审定制度为我国种业发展作出了很大贡献,但也存在一些不容忽视的问题。第一是科研与市场脱节,第二是留下了寻租腐败空间,第三是把风险留给了种植户和政府,第四是不利于新品种推广。

6、知识产权保护水平偏低

我国种业知识产权保护尚停留在UPOV(《国际植物新品种保护公约》)78文本阶段,保护水平很低。比如,新品种审定过程中,需要对参试品种进行DNA指纹检测,只要基因检测存在2个以上点位差异,即可认定为具有特异性,是个“新品种”。这造成品种之间差异很小,同质化品种多,种子被改良侵权的可能性很大。企业反映,一旦研发出受欢迎的优良品种,市场上很快就会出现一系列衍生品种,知识产权难以得到有效保护。业界普遍反映,UPOV78文本保护范围很窄,新品种审定标准偏低,对原创品种的保护力度不够。

相比UPOV78文本,91文本对品种权的保护期限更长、保护条件也更严格,尤其是权能也更广泛。UPOV91文本不仅对原始品种加以严格保护,而且对有关收获材料、依赖性派生品种等都加以严格保护,扩大和强化了原创育种者的权利。

与UPOV91文本相比,UPOV78文本品种权权能设计比较简单。这损害了育种者应有的权益,不利于研发创新。

7、难以建立起全球育种体系

近几年,我国出台一系列政策促进种业“走出去”,并取得一定成效。根据农业部统计,2014年我国种子年出口总额已经超过3亿美元。但总体上看,我国种业企业在国际种子市场所占的份额很小,种业“走出去”还面临诸多障碍。第一是种子适应性差。国内生产的种子难以适应国外气候。第二是种子成本高。种子成品出口国外,仓储、运输等物流成本很高。第三是种子质量不稳定。种子经过长途运输,包装破损率较高,容易发热霉变,降低种子质量。第四是出口手续繁琐。我国种子出口要经历国内和进口国双重检验检疫,不同企业、不同品种、不同批次都要分别进行检验检疫,延长了种子出口时间,有时候甚至错过播种季节。第五是种质资源管控严格,不利于发展境外育种。我国对种质资源管控非常严格,企业难以利用国内优质种质资源选育适合当地的优良品种,与很多国家希望引进能在当地直接繁殖的亲本种子、进行本地化生产的要求不相适应。

对策建议

(一)进一步厘清公益性与商业性育种的边界

首先是明确公益性与商业性育种内涵,分别建立起公益性、商业性育种项目指导清单,厘清公益性与商业性育种的边界。其次是进一步明确公共科研机构的研究职责与范围,要求受国家财政支持的科研机构及大专院校只进行基础性、公益性研究,退出商业化科研活动,逐步实现其向重大基础性、公益性研究的转变。第三是坚持培育企业为商业性育种主体。企业作为研发主体有必然性。美国1950—1982年公共部门植物育种应用研究投入年回报率为45%,而种子公司回报率高达90%,公共部门植物育种研发回报率要远远低于种子公司的回报率。事实上,早在上世纪八十年代末,美国企业就超过公共部门成为植物育种投入主体。应明确规定把应用性研究交给企业,提高企业商业化育种积极性,提升企业科研创新能力。

(二)培育大型现代种业企业、提高行业集中度

上世纪末以来,世界种业市场集中化趋势日益明显。当前,全球前十大种业公司的销售额占全球市场比例超过70%,前三大种子公司(孟山都、杜邦—先锋、先正达)的比重超过了50%。部分发达国家种业市场集中度很高,行业效率极高。反观我国,种子企业数量众多,行业集中度很低。截至2014年年底,种业企业尚有5200家,前10强种业企业销售额只有110.1亿元,不到种业市场的20%。可见,种业发展必须大力提升企业实力和市场竞争力。建议:一是进一步严格种子企业准入限制,提高进入门槛。二是加强对现有种子企业资质的全面定期审查,按规定、按标准淘汰不合格企业。三是鼓励引导种子企业加快兼并重组步伐,引导各种科技资源和创新要素向大型企业集聚,打造大型现代种业企业。

(三)大力建设适应商业化制种模式的生产基地

我国“千家万户”制种模式已经不适应商业化制种的需要,必须建立起一批标准化、规模化、机械化、集约化、适度规模的制种基地,解决家庭式制种问题。国家要加大对现有国家级制种基地市县的支持力度,切实把补贴落实到种子生产基地的土地流转、土地整治、水电路等基础设施建设上。应再建一批后备制种基地,为种业发展提供有力支撑。种子生产具有适度规模的特点,气候合适、土地相对集中的乡镇、村就能够承担制种任务,建议有条件的地方设立制种大镇(乡)、大村,加大财政支持力度,推动土地整理和适度规模经营,建设后备制种基地。

(四)改革品种审定制为备案登记制

深化种业体制改革,应充分发挥市场在种业资源配置中的决定性作用。建议逐步以备案登记制取代现行的品种审定制,让企业成为研发的责任主体。一方面,在现行的品种审定制继续执行的过程中,应加大品种审定责任追究力度。品种审定把关不严,导致大面积非正常减产的,参与评审的委员应负相应的责任。另一方面,将具备实力、能够承担起种子推广风险的大型种业企业纳入备案登记制试点范畴。“谁登记、谁负责”,由品种登记者承担种子推广带来的全部风险。试点实行一段时间后,逐步分批将符合要求、具备实力的企业纳入备案登记制范畴。实行备案登记制之后,相关行政管理部门主要职能则转变为完善相关制度,加强市场监督管理,健全保障体系。

(五)尽快加入实施UPOV公约91文本

UPOV91文本对成员国提出了更高要求,一旦加入将对我国种业产业,乃至整个农业产业产生一定的冲击。但应清楚认识UPOV在国际植物新品种保护中的核心地位,加入实施UPOV91文本,将对提高我国企业自主创新能力,促进我国融入植物新品种保护国际环境,引进更多优质新品种,推进国际交流合作发挥重要作用。应积极适应新形势、新变化,尽快启动我国《植物新品种保护条例》等相关法律法规的修订和完善工作。分阶段、分产业、分项目缩小与UPOV91文本的差距,逐步实现从UPOV78文本向91文本的平稳过渡。

(六)多措并举促进种业“走出去”

实施种业“走出去”战略,统筹利用两个市场两种资源,将当前纯粹种子出口逐步转变为技术出口,采取就地育种、就地制种、就地销售、就地开展售后服务的办法,提升我国种业的国际竞争力。一是应建立各主管部门之间的协调机制,进一步简化种子出口行政审批手续,缩短审批时限。二是建立种业出口协会,加强行业自律,完善企业之间的利益协调机制。三是规范种质资源出口管理。制定配套政策与管理措施,在不损害国家利益的前提下,允许普通亲本种质资源出口。支持企业利用我国种质资源,结合当地种质资源,发挥互补优势,选育适合当地生产应用的优良品种,加快品种本地化。四是规范管理技术输出。对我国具备优势的种子技术,分门别类建立技术出口实施和管理办法,做好专业技术保护工作,结合种质资源保护,建立起由我国控制关键技术和种质资源的境外制种基地。

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